秦代吏治管窥

——以秦简司法、行政文书为中心

于振波

湖南大学岳麓书院

战国时期列国的变法运动，确立了君主专制、中央集权的政治制度，“食有劳而禄有功”的官僚取代了“世卿世禄”的贵族在政治上的主导地位。官吏上承君命，下治庶人，是君主用以统治百姓的重要工具。秦国的变法革新最为成功，并最终吞并关东六国，建立起空前统一的秦王朝。在这一过程中，官僚制度的有效运作至关重要。然而，当时确保官吏有效履行职责的机制是什么？同样的机制又为什么只能使秦朝维持不到15年的短暂统治？要回答这些问题，传世文献文不足征。所幸近年来简牍资料不断面世，为我们提供越来越多的重要线索。已有学者对上述问题有所讨论。《岳麓书院藏秦简》第三卷收录了秦朝建立前后的十几份司法文书。这些文书在生动地再现当时司法实践的同时，也在某种程度上反映了秦的吏治。本文拟对相关问题略抒浅见。

一、法家的吏治思想

法家是战国时期变法运动的主要推动者，在理论上和实践中都颇有建树。他们在极力鼓吹君主专制的同时，也非常重视官吏的作用。

君主虽大权独揽，但他没有也不可能事事躬亲。韩非曾把吏与民的关系比喻为纲与目或根本与枝叶的关系，主张“明主治吏不治民”：

揺木者，一一摄其叶，则劳而不徧；左右拊其本，而叶徧揺矣。临渊而揺木，鸟惊而高，鱼恐而下。善张网者，引其纲，不一一摄万目而后得。一一摄万目而后得，则是劳而难；引其纲，而鱼已囊矣。故吏者，民之本纲者也。故圣人治吏不治民。救火者，令吏挈壶瓮而走火，则一人之用也；操鞭棰指麾而趣使人，则制万夫。是以圣人不亲细民，明主不躬小事。

也就是说，君主通过官吏，就可以达到治民的目的。

另一方面，法家主张“性恶论”，认为人生而自私自利，君臣之间利益并不相同：

君以计畜臣，臣以计事君。君臣之交，计也。害身而利国，臣弗为也；害国而利臣，君不为也。臣之情，害身无利；君之情，害国无亲。君臣也者，以计合者也。

知臣主之异利者王，以异为同者劫，与共事者杀。

君主既要时时处处防范官吏的自私自利，又要依靠官吏来治理百姓，于是便需要利用人性自私自利的弱点，以功名利禄对他们加以控制：

驯乌者断其下翎，则必恃人而食，焉得不驯乎？夫明主畜臣亦然，令臣不得不利君之禄，不得无服上之名。夫利君之禄，服上之名，焉得不服？

韩非将臣下比作鱼鹰，主人用绳子扎住其下颔，使其只能猎取却无法吞进食物，只有待主人解开绳子才能进食。《韩非子》用大量篇幅从人性极端自利出发，站在专制君主的立场上，主张通过充分发挥和利用这种心理来处理君、臣、民之间的关系。

在以法家思想为指导的专制君主眼中，全体臣民都不过是实现其意志的工具；官僚的权力来自于专制君主，因此必须服从并服务于专制君主。问题在于，君主的地位来自世袭而非选择，君主的权力又缺乏有效的制度加以制约，这就决定了，同样的官僚制度，君主既可以用来励精图治，也可以胡作非为，祸国殃民。

二、秦的吏治实践

自商鞅变法以来，秦国的大政方针始终以法家思想为主导，在吏治方面也不例外。

睡虎地秦简中保存了一篇《为吏之道》，对官吏的行为进行指导，正面的赞许有“五善”，反面的告诫则有“五失”。无独有偶，岳麓书院藏秦简保存了一篇《为吏治官及黔首》。二者内容并不完全相同，但《为吏之道》中“五善”、“五失”的条目也出现在《为吏治官及黔首》中。除了前者中之“五失”，在后者中进一步细化为“五过”、“五失”与“五则（贼）”而外，二者大同小异。从中可能看到，秦的吏治“以忠于君国、维护专制为首要政治原则；以严明法度、注重效率为基本政务作风；以量才使能、廉洁公正为必备的职业操守；以兼济诸家为治国理政的技能，使官吏真正做到忠廉勤效、官风正派”。

秦的吏治并没有满足于简单的说教，上述“五善”、“五失”等指导原则就贯彻于立法、司法等法律实践中。秦在吏治方面的立法，从官吏的选拔、任用到对其履行职务的监督、考核以及奖惩黜陟，都有严格规定。对此，笔者及其他学者都曾从不同角度进行过讨论，此不赘述。本文着重从近年发现的秦简中之行政、司法文书所记录的具体事例入手，探讨秦的吏治。

首先，我们来看《岳麓书院藏秦简》第三卷之“暨过误失坐官案”。

据陶安先生考证，暨可能是江陵县丞，案件发生于秦王政廿一年至廿二年（公元前—前年）之间。简和简要列举了暨因职务上的过失、差错，以及因上司或部下之过错的职务连坐（“坐官”），先后八次受到追责（“凡八劾”）的时间及原因，而简和+则列出了每次受到追责的具体事实。其对应关系下：

“八劾”包括“小犯令二，大误一，坐官、小误五”。其中，八月辛未一天当中就有“二劾”。由于简文残缺，“八劾”之具体事实的记录并没完整保存下来。对于上述“八劾”，暨本人这样为自己申辩：“不幸过误失，坐官弗得，非敢端犯法令，赴隧以成私殹（也）。”也就是说，这些疏误都不是暨有意为之，更没有谋求私利。从审判结果来看，审理官员也认同暨的申辩。对暨的处罚，奏谳之前，因“除销史丹为江陵史，未定”，已“论一甲”；另外七劾经过奏谳，最终判处“赀一甲”。

问题在于，从秦王政廿一年六月至廿二年十月不到半年时间里，暨因职务上的原因，先后受到八次追责，明显过于频繁。这固然由于暨本人在履行职责时不够谨慎，从另一个方面，也体现了秦法网之严密，在吏治方面，事无巨细，有过必究。

同样的吏治精神也见于《岳麓书院藏秦简》第三卷之“学为伪书案”。

秦王政廿二年，有人以朝廷大臣冯毋择之子的身份，向胡阳县有关部门借取钱财，最终被查明是一起企图诈骗官府财物并携款叛逃的犯罪案件：

鞫之：学挢（矫）自以[为]五大夫将军冯毋择子，以名为伪私书，诣矰，以欲盗去邦亡。未得，得。审。毄，敢谳之。

胡阳县有关官员成功挫败这起诈骗案件，理应受到上级的表彰，然而，由于冯毋择的爵位为“卿”，而胡陵县的奏谳文书称其为“五大夫”，结果，审理此案的官员因此受到处罚：

谳报：毋择巳（已）为卿，赀某某各一盾。谨穷以法论之。

文中之“某某”当指审理此案并负责上报的官吏，书手抄录时省略。如果说上述两个案例只是个案，那么，已经公布的里耶秦简作为迁陵县的地方行政记录，表明上述个案并非特例。例如简8-：

乡守履赀十四甲　│

乡佐就赀一甲　│

乡佐◎赀六甲　│

“乡守”当为乡之长官，“乡佐”为其副。秦律对官吏故意犯罪，不但不加宽宥，往往加重惩罚。因此，这些官吏被赀甲、盾，可能只是对职务疏失所做的处罚。秦律赀甲、盾分为四等，由低到高依次为：一盾、二盾、一甲、二甲。“赀十四甲”、“赀六甲”显然是多次处罚累计的结果。前面提到的岳麓书院藏秦简“暨过误失坐官案”，暨竭力为自己申辩，认为“羸（累）论”处罚过重，这枚里耶秦简为我们做了最好的注脚。

简8-只存上端一栏文字，被处以赀罚之官吏应该更多。简8-记录了牢佐、田佐、令佐等诸多官吏和若干“更戍”（当为服更戍之役的庶人）被处以赀甲、盾的数量，多者达“七甲”。简8-上下端均以残断，仍然保留了司空守、司空佐、武库、校长、仓佐、田佐、发弩等众多官吏被赀甲、盾的数量。此外，见于里耶秦简的类似记录还有：

尉史据二甲（8-）

尉广四甲　校长舍四甲　

佐四甲赀已归　（8-）

·伤一人赀乡部官

史主者各一盾过（8-）

卅年九月甲戌少内守扁人佐鼌赀一盾

二甲乡歜二甲发弩囚吾一甲佐狐二甲(8-）

佐斗四甲史章二甲

凡廿五甲四盾(8-）

其中，简8-虽简文残缺，仍可看出属于职务连坐（“坐官”）的例证。在已公布的约枚里耶秦简中，迁陵县各级、各部门官吏被处以赀甲、盾者如此之多，足以表明当时吏治之严，绝非纸上谈兵，而是落到实处。

《史记·夏侯婴列传》载：

婴已而试补县吏，与高祖相爱。高祖戏而伤婴，人有告高祖。高祖时为亭长，重坐伤人，告故不伤婴，婴证之。后狱覆，婴坐高祖系岁余，掠笞数百，终以是脱高祖。

秦法奖励公战，严惩私斗。刘邦身为亭长，戏而伤人，虽非故意，法当重罚。夏侯婴因与刘邦私交甚密，宁愿自身受苦，而为刘邦开脱罪责。这一事例生动地反映了秦对官吏约束之严。

制定严密的法律加以防范，事无巨细，有过必究，对于培养官吏严格守法、一丝不苟的工作作风，无疑具有促进作用。秦国官吏的出色表现甚至得到儒家重要人物荀子的称赞：

其百吏肃然，莫不恭俭敦敬，忠信而不楛，古之吏也。

三、秦朝吏治之失

一支一丝不苟、执法严明的官僚队伍，为秦国的强大并最终统一全国发挥了重要作用。然而，这样一支官僚队伍，却只能维持秦王朝15年的短暂统治。秦王朝的速亡，固然有多种原因，秦之吏治在其间究竟发挥了怎样的作用？

首先，秦朝建立之后，吏治的法网趋于苛酷，使一些人视入仕为畏途。

如前所述，对于官吏的疏忽失误，通常以赀甲、盾的形式加以惩罚。此外，对于犯有某些罪行的官吏，往往被派往新征服的地区就职，称“新地吏”。然而，秦统一后，动辄谪发包括犯有过错的官吏在内的各色人等去戍边，称“谪戍”；

《汉书·晁错传》晁错曰：秦民见行，如往弃市，因以谪发之，名曰“谪戍”。先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者，后入闾，取其左。发之不顺，行者深怨，有背畔之心。

（秦始皇三十四年）適（谪）狱吏不直者，筑长城及南越地。

对官吏的过错进行追究本无可厚非，然而，毫无节制地滥施惩罚，动辄得咎，非但无助于澄清吏治，反而使一些有才能的人不敢进取。据《史记·萧相国世家》载：

秦御史监郡者与从事，常辨之。何乃给泗水卒史事，第一。秦御史欲入言征何，何固请，得毋行。

萧何后来辅佐刘邦，成为汉代名相，并非隐退之士，只所以在秦时有上述表现，应与秦朝吏治趋于苛酷有关。

其次，官吏只能在法律限定的范围内行使职责，禁止其在应对紧急或复杂情况时作出变通。这与法家主张严禁官吏利用职务之便谋求私利有关。例如：

《韩非子·说疑》：人臣有五奸，而主不知也。为人臣者，有侈用财货赂以取誉者，有务庆赏赐予以移众者，有务朋党狥智尊士以擅逞者，有务解免、赦罪狱以事威者，有务奉下、直曲怪言、伟服瑰称以眩民耳目者，此五者，眀君之所疑也，而圣主之所禁也。

《韩非子·八经·主威》：明主之道，臣不得行义以成荣，不得以家利为功。

在这种思想指导下，官吏在执法中刚性有余而缺乏灵活性。

张家山汉简《奏谳书》中保存了这样一个案例，约在秦始皇廿七年（公元前年）前后，攸县利乡有“反盗”，令史?与义前后三次征发“新黔首”（大概指新征服地区的百姓）前往镇压，其中有两批打了败仗（“其二辈战北”），令史义战死。按照秦律，战败者将以“儋乏不斗律论”，然而令史?将前后所征发的三批人员的名籍混在一起，无从分别其征发的先后次序，?已经逃跑，因此无从知道哪些人属于战败者。与此同时，“新黔首”为逃避法律制裁，持兵器藏匿山中，人数很多，官府无可奈何。就在此时，?被任命为攸令，面对如此棘手的问题，为安抚民心，?希望“不以法论之”，上书要求“财（裁）新黔首罪”。结果?以“篡遂纵囚、死罪囚”的罪名被耐为鬼薪。在这一案例中，身为攸县县令的?，只是面对棘手问题上书提出自己的想法，便被治罪，如果擅自行事，将会受到更严厉的惩罚。

陈胜、吴广起义的爆发，与“失期，法皆斩”的法律规定有直接关系。由于不可抗的自然力导致的失期，却要戍卒付出生命的代价。负责押送戍卒的官吏（尉）对此无能为力，大概也不敢灵活处理。戍卒们在走投无路之中，揭竿而起。刚性执法而缺乏变通的吏治，在暴政的重压之下，不经意间引燃了星星之火。

第三，秦朝吏治之失的根本原因在于缺乏有效制约的专制君权。

在君主专制制度下，君主的意志就是法律，官吏只需听命于君主，并只需对君主负责，在这种情况下，法家所提倡的“一断于法”并不能改变君主专制这一“人治”的事实。如果说，严明的吏治为大体上励精图治的历代秦王领导秦国走向富强曾立下汗马功劳，那么，同样严明的吏治却使秦始皇、二世之暴政迅速蔓延到全国的每一个角落，庞大的官僚队伍成了十足的助纣为虐的工具。君主专制制度的危害，学界讨论已很深入，此不赘述。

四、结论

以法家思想为指导的秦代法令，对官吏的管理非常严格，这对于培养官吏奉公守法、一丝不苟的工作作风，无疑具有促进作用。秦国自商鞅变法之后，迅速成为七雄之首，并最终吞并关东六国，建立起空前统一的秦王朝，这与良好的吏治密不可分。

为防止官吏滥用职权，制定严格的法律加强监督与管理是必要的，然而，防范措施过于刚性，使官吏除了照章办事而外，丝毫不能根据实际情况加以变通，既不利于官吏充分发挥自己的才能，也使官僚机器在实际运行中走向僵化，越来越脱离实际。

君主集立法、司法、行政大权于一身，凌驾于法律之上，缺乏有效的法律或制度制衡，官僚机器成了专制君主实行“人治”的工具，严格的吏治既可以使励精图治的君主的政令得到有效贯彻，也可以使暴政的危害迅速扩大。

注：

参见：⑴朱振辉，《从秦简〈为吏之道〉看秦国的吏治特色》，《史学月刊》.9:-；⑵王绍东，《论统一后秦吏治败坏的原因及与秦朝速亡之关系》，《咸阳师范学院学报》.3:15-18；⑶王凯旋，《小议秦汉惩治官吏的立法》，《史学月刊》.6:-。

朱汉民、陈松长主编，《岳麓书院藏秦简》（叁）（上海，上海辞书出版社，）。

清·王先慎集解，《韩非子集解》（《诸子集成》第5册，上海：上海书店据世界书局本影印，），卷14《外储说右下》，页。

《韩非子集解》，卷5《饰邪》，页93。

《韩非子集解》，卷18《八经·起乱》，页。

《韩非子集解》，卷13《外储说右上》，页。

参见施觉怀，《韩非评传》（南京：南京大学出版社，），页-（第十章《君臣民关系综论》）。该书页引述上述资料，指出“翎”当做“颔”。

睡虎地秦墓竹简整理小组，《睡虎地秦墓竹简》（北京：文物出版社，），页-。

朱汉民、陈松长主编，《岳麓书院藏秦简》（壹）（上海，上海辞书出版社，），页-。

“五则”包括“不察所亲”、“不知所使”、“举事不当”、“善言惰行”和“善非其上”五种应当严加禁止的行为。“则”假为“贼”，参见杨树达，《积微居读书记》（北京：中华书局，），《尚书说·盘庚中》“汝有戕则在乃心”条，页15。

朱振辉，《从秦简〈为吏之道〉看秦国的吏治特色》。

参见：⑴于振波，《秦汉法律与社会》（长沙，湖南人民出版社，），页-；⑵王凯旋，《小议秦汉惩治官吏的立法》。

《岳麓书院藏秦简》（叁）所收秦简先由陶安先生编联、释读并注释，后经整理小组集体讨论成文。

秦始皇二十八年，冯毋择已为伦侯。伦侯在排序中低于列侯，高于卿，相当于关内侯。参见《史记》（北京：中华书局，），卷6《秦始皇本纪》，页。

“卿”是从左庶长到大庶长九级爵位的统称，级别高于五大夫。参见于振波，《张家山汉简中的“卿”》，《文物》.8:73-74/96。

湖南省文物考古研究所，《里耶秦简》（壹）（北京：文物出版社，）。本文所引里耶秦简资料，均出于此。

秦时一盾的价格为钱（相当于金16铢），一甲的价格为钱（相当于金2两8铢）。参见于振波，《秦律中的甲盾比价及相关问题》，《史学集刊》.5:36-18。

《史记》，卷95《夏侯婴列传》，页。

清·王先谦集解，《荀子集解》（《诸子集成》第2册，上海：上海书店据世界书局本影印，），卷11《强国》，页。

于振波，《秦律令中的“新黔首”与“新地吏”》，《中国史研究》.3:69-78。

《汉书》（北京：中华书局，），卷49《晁错传》，页。《汉书·食货志上》颜师古注引“应劭曰”与此类似，见《汉书》，卷24上《食货志上》，页-。

《史记》，卷6《秦始皇本纪》，页。

《史记》，卷53《萧相国世家》，页。

《韩非子》，卷17《说疑》，页。

《韩非子》，卷18《八经·主威》，页。

张家山汉墓竹简整理小组，《张家山汉墓竹简（号墓）》（北京：文物出版社，），页-。

《史记》，卷48《陈涉世家》，页。

王绍东，《论统一后秦吏治败坏的原因及与秦朝速亡之关系》。

文章原刊于《湖南大学学报》（社会科学版），年第3期。感谢作者授权发布

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